«Нам нужен принцип планетарной субсидиарности, а не глобальное управление»

Национальные государства не всегда могут договориться между собой о мерах предотвращения проблем планетарного масштаба. Джонатан С. Блейк и Нильс Гилман, авторы книги «Children of a Modest Star: Planetary Thinking for an Age of Crises» («Дети скромной звезды: планетарное мышление в эпоху кризисов», 2024) в своем эссе объясняют разницу в понятиях «глобальный» и «планетарный» и рассказывают, почему привычные формы управления не подходят для решений, которые касаются всей Земли.

«Каждый знает, что эпидемии имеют свойство повторяться, — заявил Тедрос Аданом Гебреисус во время Всемирной ассамблеи здравоохранения в 2021 году, процитировав «Чуму» Альбера Камю. — Вспышки, эпидемии и пандемии — это часть природы, но это не значит, что мы бессильны предотвратить их, подготовиться к ним или смягчить последствия. Мы не пленники судьбы».

Та специальная сессия Всемирной ассамблеи здравоохранения была всего лишь второй с момента основания ВОЗ в 1948 году. Ее целью было организовать международные переговоры, чтобы прийти к глобальному соглашению по профилактике пандемий и реагированию на них. К маю 2024 года должен был быть составлен договор о пандемии, но за несколько дней до запланированного заседания ассамблеи появилась информация о том, что Межправительственный переговорный орган не уложился в установленные сроки, и никакого соглашения о пандемии пока не будет.

Дипломаты, работавшие над документом, понимали важность задачи и упорно работали, но переговоры все же зашли в тупик. Главные камни преткновения обнаружились в статье 12 проекта договора, где обговаривались доступ к патогенам и распределение выгод. Согласно этому пункту, страны должны быстро обмениваться информацией о новых патогенах. Но страны Глобального Юга выразили опасения, что их опыт, который так дорого им обходится, будет использован для создания тестов, вакцин и лекарств для Глобального Севера. Страны с низким уровнем дохода настаивают, чтобы договор включал гарантии равноправного доступа к любым фармацевтическим разработкам, но более богатые государства не решаются принимать документ в таком виде.

Помимо политических споров о финансовых механизмах, справедливом распределении достижений медицины и правах интеллектуальной собственности, причина неспособности достичь глобального соглашения о пандемии сводится к основной особенности современной международной системы — государственному суверенитету. Проект договора в уважении национального суверенитета непреклонен, он подтверждает принцип суверенитета государств в решении вопросов общественного здравоохранения и признает суверенное право на свои ресурсы. Но национальные государства отказались предоставить ВОЗ новые полномочия. В США республиканцы потребовали от администрации Байдена выступить против договора о пандемии, заявив, что он нарушит суверенитет страны. Правительство Соединенного Королевства тоже заявило, что поддержит только договор, уважающий суверенность.

Тедрос Аданом Гебреисус может и дальше верить в то, что миру нужен договор о пандемии, но он снова и снова будет сталкиваться с одной и той же проблемой: для политики не существует мира, для политики существуют только государства. В то же время для возбудителей болезней нет государств, для них есть только мир.

Это базовое несоответствие между масштабами проблемы и масштабами возможных политических решений является источником многих сегодняшних неудач глобального управления. Национальные государства просто не подходят для решения таких вопросов, как вирусы, парниковые газы, биоразнообразие. Дипломаты еще могут прийти к соглашению о пандемическом договоре (они обязались продолжить работу), но пока структура международной системы будет оставаться прежней, сообща управлять явлениями планетарного масштаба не получится.

В нашем стремлении к контролю над пращами и стрелами природы мы, люди, возводили плотины на реках и боролись с микробами, ускоряли выращивание зерновых культур и отправлялись в космос. Мы приручали животных, делая их нашими товарищами, рабочей силой и пищей, и учились превращать окаменелые останки древних форм жизни в энергию. Мы строили города и возводили насыпи и дамбы, чтобы держать стихии в узде. И все это время мы принимали во внимание только свои — человеческие — потребности и желания. А точнее — потребности и желания отдельных людей. Мы пренебрегали всем остальным.  С определенной точки зрения (которую поддерживают в основном богатые и властные) кажется, что человек покорил природу.

Претензии на господство в мире природы имеют как культурные, так и технологические истоки. В культурном плане жители Запада унаследовали традицию человеческой исключительности. Тысячелетиями люди разрабатывали инструменты для осуществления своего господства — от управления огнем до двигателя внутреннего сгорания и CRISPR. Это привело нас к убеждению, что наша сила неограниченна.

Однако возникающий научный консенсус ясно показывает, что мы не только не приручили природу, мы не можем ее приручить по той простой причине, что сами являемся частью природы. Эти идеи возникли из скрупулезного научного исследования, а не из мистического размышления, и раскрывают наше место в биогеохимическом круговороте планеты. Обширная сеть датчиков по всей Земле, над и под ней, а также программы, которые обрабатывают и интерпретируют горы данных, продемонстрировали точно и определенно, что люди встроены в систему систем планеты. Но система ломается. Ученые доказали, что действия людей вытолкнули Землю за пределы безопасного пространства для человечества. Теперь мы понимаем, что наносим ущерб не только планетарным системам, но и себе — как элементу этих систем. Это Земля поддерживает нас, а не наоборот.

Осознание этого факта может оскорбить наш нарциссизм, но от него исходит и позитив. Доминирующая в настоящее время концепция устойчивости рассматривает природу как нечто отличное от людей и существующее без людей, а концепция обитаемости признает людей частью природного мира и взаимозависимость человека и других элементов системы. Концепция обитаемости фокусируется на содействии условиям, при которых жизнь в целом — не только людей или не только животных — должна становиться лучше. Расширение круга забот, включающих весь этот многовидовой зверинец, безусловно, более полезно, чем то, что допускает современная политика. Процветающие экосистемы в стабильной биосфере, поддерживающие жизнь людей и других существ, должны стать нашей новой путеводной звездой.

Главный вопрос: как этого добиться?

Ученые и политики предложили для осмысления новой концепции термин «глобальный». Теперь мы все знаем, что земля переживает «глобальное» изменение климата, мы приходим в себя после «глобальной» пандемии, под угрозой массового вымирания находится «глобальное» биоразнообразие, и живем мы в эпоху «глобальных» экономических, политических и культурных взаимосвязанностей. Эта глобальность — совсем не то же, что глобализация. Второе понятие — человеческая категория, оно обрамляем Землю с человеческой точки зрения, для человеческих намерений и потребностей. Глобализация, процесс всемирной интеграции, основанный на этой перспективе, касается перемещения людей и их вещей, идей, капитала, данных и многого другого. Корень «глобального» в понимании потепления — совершенно другой. Эта концепция, которую мы назовем «планетарной», обрамляем Землю, не принимая во внимание человеческую точку зрения. С планетарной, в отличие от глобальной, точки зрения выделяются взаимосвязанные системы жизни, материи и энергии. Эта концепция заставляет нас принимать объекты и процессы, которые намного больше и намного меньше, чем мы можем легко постичь, а также временные рамки, далеко выходящие за рамки живого человеческого опыта. Попытка осмыслить «неосязаемые способы бытия», охватываемые концепцией планетарного, как пишет антрополог Лиза Мессери, — это борьба, но у нас нет выбора.

Подходя к таким проблемам, как изменение климата, как к глобальным, то есть, по сути, человеческим, мы совершили ошибку категорий. Во-первых, это предполагает, что целью наших действий должна быть устойчивость — антропоцентрическая, глобальная концепция, — а не обитаемость — многовидовая, планетарная концепция. Более того, формулировка проблем как глобальных предполагает, что их можно решить с помощью имеющихся у нас инструментов: современных политических идей и архитектуры глобального управления. Но с планетарными проблемами это невозможно. Это помогает объяснить, почему десятилетия попыток управлять планетарными проблемами с помощью глобальных институтов потерпели неудачу.

Неспособность остановить выбросы парниковых газов — один из ярких примеров. В июне 1992 года на Саммите Земли в Рио-де-Жанейро представители 154 национальных государств подписали Рамочную конвенцию ООН об изменении климата, взяв на себя обязательство предотвращать опасное антропогенное вмешательство в климатическую систему. Конвенцию посчитали знаменательным шагом в глобальном управлении окружающей средой, но в самом ее тексте можно увидеть бессилие. Страны обязуются широко сотрудничать, но при этом документ подтверждает «суверенное право национальных государств разрабатывать собственные ресурсы», включая, конечно же, ресурсы ископаемого топлива. Эта конвенция должна сдерживать изменение климата, но не оказывает никакого воздействия на этот процесс. Как и ВОЗ, она реагирует только на государства-члены. А они, в свою очередь, реагируют на своих граждан. И ни одна часть этой цепочки полномочий не касается климата в планетарном масштабе. Конвенция ООН об изменении климата ничем не отличается от любого другого института глобального управления. ООН и ее многочисленные части и агентства — от ЮНИСЕФ до Всемирного почтового союза — отвечают не перед человечеством или миром, а перед странами, которые объединились, чтобы присоединиться к ней.

Конечно, лучше иметь международные форумы, чтобы содействовать диалогу между национальными государствами, чем не иметь их вовсе. Но современная архитектура глобального управления не преодолевает территориально и политически фрагментированную структуру системы национальных государств. Международная политика не «ведется ради мировых интересов, — отмечает политический философ Чжао Тинян, — она ведется только ради национальных интересов в мировом масштабе». Масштаб планетарных проблем несоизмерим с нашими нынешними институциональными возможностями. Для управления вопросами в масштабе планеты требуется создание институтов управления в масштабе планеты.

Это не означает, что нам лучше всего подойдет мировое правительство. Напротив, природа планетарных проблем делает единое мировое государство неподходящим для решения поставленной задачи. Фундаментальные характеристики планетарных явлений действуют в масштабах Земли, но составляющие этих явлений, которые нас волнуют больше всего, происходят на локальных уровнях. Например, изменение климата вызвано выбросами парниковых газов в атмосферу конкретными выхлопными трубами конкретных автомобилей, которые движутся по конкретным дорогам, а также конкретными электростанциями, работающими на конкретных территориях, и так далее. Как только эти локальные углеродные соединения попадают в атмосферу, они становятся частью химического состава атмосферы, и общая концентрация газов меняет климат. Но причина, по которой изменение климата беспокоит нас, заключается не в его средних глобальных эффектах, а в том, как оно проявляется в конкретных местах. Усиление жары, увеличение засушливости, наводнения влияют на регионы, сообщества и домохозяйства.

С точки зрения политики, это структура планетарных проблем, потому что подобное происходит на огромных географических пространствах, но от последствий страдают в конкретных местах. Возьмем, к примеру, COVID-19. Пандемия, возникшая из динамических отношений между людьми и вирусами, которые сформировали наш вид с момента его первого появления, была вызвана перемещением SARS-CoV-2 от тела к телу, процессом, который не признает ни границ между национальными государствами, ни границ между видами — другие животные тоже восприимчивы к вирусу. В результате болезнь распространилась по всем уголкам планеты. Однако беспокойство по поводу болезни заключалось в том, как она повлияла — и, хотя сейчас это часто игнорируется, продолжает влиять — на сообщества, семьи и отдельные лица. Абстрактная масштабность пандемии имела значение для большинства из нас, когда она закрывала любимые рестораны, разлучала семьи и заражала друзей или нас самих. Это пересечение разных масштабов является важнейшей характеристикой для управления планетарными проблемами, от истощения стратосферного озона и космического мусора до устойчивости к антибиотикам, потери биоразнообразия и антропогенных генетических нарушений.

Нам нужны структуры, которые смогут работать и в планетарном, и в гиперлокальном поле. Национальные государства в одиночку с этими целями не справятся. Они могут объединяться для формирования международных организаций и делегировать полномочия субнациональным единицам (штатам, регионам, городам), но как политическая форма национальное государство сосредоточено на национальном масштабе. Вопросы, которые находятся «выше» или «ниже» нации, являются периферийными по отношению к основным интересам государства.

Непригодность национального государства вызывает серьезную озабоченность, поскольку сегодня это основной политический институт. Но, по сути, ни одна политическая форма сегодня не подходит природе планетарных проблем. Нам нужны множественные формы управления, которые могут работать во всех плоскостях.

Многоуровневое управление уже становится нормой по всему миру. Политические решения и их реализация происходят на нескольких уровнях правительства и других государственных органов — от советов районов до городских администраций, региональных правительств и международных организаций. Но в этой архитектуре есть два серьезных недостатка. Во-первых, некоторые из необходимых плоскостей не имеют институтов управления (к примеру, в нынешней системе отсутствуют институты, которым поручено решать планетарные задачи). Во-вторых, большинство менее масштабных, субнациональных институтов управления не имеют полномочий и ресурсов для решения локальных проблем таким образом, чтобы это удовлетворяло всех.

Необходимы два существенных изменения в мировой архитектуре управления: введение институтов новых масштабов и трансформация распределения управленческих полномочий.

Чтобы было понятнее, давайте рассмотрим три главных пласта управления: местный, национальный и планетарный. Каждый из них предназначен для соответствующих проблем и вызовов, а вместе они действуют как система. В идеале эта структура должна состоять из хорошо обеспеченных ресурсами высокофункциональных институтов на всех уровнях, от национального до локального, и на этих уровнях управлять.

Самый широкий пласт — сама планета — требует учреждений наибольшего масштаба, планетарных. Мы утверждаем, что каждая планетарная проблема нуждается в своем собственном институте. Такие институты могли бы определять и ограничивать полномочия над конкретными планетарными явлениями. Они не являлись бы единым мировым правительством. В нашем представлении, это могли бы быть множественные, функционально специфичные институты управления с узкими полномочиями по конкретным вопросам. Те органы, которые действуют сегодня как многосторонние ассоциации суверенных национальных государств, в конечном итоге представляют интересы своих членов. В отличие от ВОЗ и РКИК ООН, планетарные институты должны заниматься интересами планеты в целом.

Примером учреждения, которое могло бы управлять аспектами «мирового здравоохранения» от имени всего мира, могло бы стать Планетарное пандемическое агентство. Для эффективности ему потребуются полномочия для борьбы с инфекционными заболеваниями в любой точке планеты. Это потребует мониторинга вспышек и обеспечения профилактических мер на всех уровнях, от локального до планетарного. У ВОЗ таких полномочий нет. Более того, такое агентство должно иметь планетарный подход к здоровью в том смысле, что оно понимает здоровье человека во взаимосвязи со здоровьем экосистем всей Земли. Оно должно быть планетарным не только с точки зрения масштаба, но и с точки зрения целостного видения. (К чести проекта договора о пандемии, следует отметить, что в нем продвигается подход «Единое здоровье», признающий взаимосвязь между здоровьем людей, животных и окружающей средой.) Вместо того чтобы сосредотачиваться на отдельных токсичных веществах и патогенах, планетарное учреждение здравоохранения должно будет постоянно помнить о том, что инфекционные заболевания возникают из-за участия человека в биогеохимических и экологических системах.

Средний пласт должен регулироваться национальными государствами, которым поручено управление проблемами, соответствующими их масштабу. А местные органы власти должны быть уполномочены разрабатывать и внедрять эффективные меры реагирования на локальные проблемы и требования. Они должны иметь ресурсы, необходимые для проведения политики, соответствующей местным социальным, политическим, климатическим и экологическим условиям, а также для гибкой адаптации к изменению этих условий.

Создание и поддержка институтов на всех уровнях, от самых маленьких сообществ до Земли, обеспечит основу для адекватного управления во всех пластах. Это будет правильный ответ на заявление Элинор Остром, лауреата Нобелевской премии по экономике, о том, что «только глобальный масштаб имеет значение для политики, связанной с глобальными общественными благами». Остром доказала, что эффективное управление крупномасштабными проблемами требует работы крупномасштабных, среднемасштабных и маломасштабных органов. Именно это и может обеспечить предложенная нами архитектура. Она предлагает видение единой всемирной системы управления, но не системы с унитарным мировым управлением, руководимым из одного центра власти. Власть в такой архитектуре будет распределена между подразделениями, которым она нужна для решения конкретных задач.

Как мы можем организовать такую сложную систему управления? Как мы должны решить, какие полномочия должны быть распределены? Наш ответ основывается на многовековом принципе субсидиарности. Принцип субсидиарности гласит, что в многоуровневой системе управления более крупные учреждения не должны вмешиваться в решение или задачу, если и пока более мелкие учреждения могут делать это самостоятельно.

Субсидиарность находится в прямом противоречии с принципом статус-кво, который дает все полномочия национальным государствам. Конечно, суверенные государства могут затем принять решение о делегировании определенных полномочий, если они того пожелают, международным организациям, субнациональным правительствам или частным субъектам, но международная система сегодня ставит национальные государства на место водителя. Каждая проблема и функция, независимо от того, хорошо ли государства подходят для управления ими, по умолчанию передаются им. Изменение климата в конечном итоге регулируется государствами. Даже Парижское соглашение 2015 года, самое важный глобальный климатический документ, ясно дает понять, что действия исходят от национальных государств: «Стороны должны осуществлять внутренние меры по смягчению последствий с целью достижения целей таких вкладов», — написали дипломаты, оставляя постановку целей и обеспечение их выполнения на совести каждого государства.

Применение субсидиарности в масштабе Земли порождает новый принцип распределения полномочий: планетарную субсидиарность — принцип, который поможет оценить, как одновременно решать планетарные проблемы, такие как пандемии и биоразнообразие, и в то же время максимально расширять местные полномочия.

Как применить его на практике? Еще раз рассмотрим изменение климата. Первое, что стоит признать, это то, что изменение климата является квинтэссенцией планетарной проблемы. Выбросы парниковых газов, которые происходят где угодно, оказывают влияние на глобальном уровне. Неважно, сжигается ли углерод в Лос-Анджелесе или в сельской местности Лаоса, как только он попадает в атмосферу, последствия наступают для всей планеты. В результате, юрисдикция наименьшего масштаба, которая может эффективно предписывать смягчение последствий изменения климата, должна охватывать всю планету. Однако это не означает, что планетарный институт, которому поручено управлять выбросами углерода, возьмет на себя ответственность за весь процесс. Вместо этого планетарный институт управления климатом будет принимать только решения высокого уровня — например, о максимально допустимом бюджете углерода для планеты каждый год — и затем передаст реализацию более мелким институтам. Другими словами, планетарный институт принимает только те решения, которые должны быть приняты в планетарном масштабе, чтобы быть эффективными.

Национальные государства получат планетарные мандаты по сокращению выбросов парниковых газов, которые должны быть выполнены, а затем разработают национальную политику для их достижения. Учитывая распределительные последствия этих решений по секторам и регионам, национальное государство — которое является единственным политическим институтом в истории, преуспевшим в значимом экономическом перераспределении — находится в лучшем положении для действий. Мы считаем, что национальная политика — это лучшее место для обсуждения таких вопросов, как: следует ли компенсировать потери определенным секторам или регионам? Или кто должен платить за эти изменения?

После того, как национальные государства распределят затраты и выгоды от смягчения последствий изменения климата в рамках своего общества и экономики, это должно стать делом местных учреждений — регионов, провинций, штатов, муниципалитетов, деревень, районов и т. п. — для определения деталей реализации. Местные учреждения подходят для реагирования на локальные проблемы, возможности и ограничения лучше всего. Решение сокращать или не сокращать выбросы парниковых газов не должно зависеть от местных сообществ, но они должны определять, как достичь этих сокращений, если соответствующее решение принято. Местные чиновники должны иметь полномочия относительно того, как, а не насколько.

Перемещение концептуального инструментария с глобального уровня на планетарный потребует времени и усилий. Но это ничто по сравнению с тем, что потребуется для преобразования политической системы, основанной на национальных государствах, в систему планетарной субсидиарности. Пока у нас нет дорожной карты для ее достижения. Но у этой идеи хорошая компания, в том смысле, что даже те новшества, которые в конечном итоге преуспели, часто требовали десятилетий и даже столетий для принятия. Кризисы часто являются повивальными бабками институциональных изменений. Масштабные перемены в структурах управления обычно происходят во время или после катастроф, которые толкают существующий порядок к точке разрыва или за ее пределы. Трагедия политики в том, что эти изменения, как правило, происходят с опозданием.

Мы не можем предсказать, какой будет катастрофа, которая приведет к появлению новых систем управления. Вместо этого мы должны сосредоточить наши усилия на определении ясной перспективы того, каким должно быть планетарное управление. Поскольку мы вступаем в период не только геополитической, но и геофизической неопределенности, эта ясность важнее, чем когда-либо.

Источник